2019年04月29日

發布日期:

清華厚德專家觀點之呂振勇:加強能源法治建設刻不容緩!

在世界經濟變幻莫測的風云中和能源革命的一片呼喊中,中國能源發展形勢令世人關注,無論是能源生產還是能源消費均已躍居世界前列。中國已進入一個偉大的新時代。


這個新時代是一個深化改革的時代。能源管理體制在改革、能源企業在改革、能源管理方式在改革,在各種意見的博弈中能源的改革不斷深化。


這個新時代是一個創新的時代。技術創新、體制創新、制度創新、管理創新已成為中國政治家、經濟學家、科學家、社會學家、企業家和全國人民共同為之奮斗的方向。創新帶動了中國經濟的騰飛,尤其在能源領域,以特高壓輸電為骨干網架的智能電網建設被人們稱為世界第三次工業革命的開始,互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術普遍開始運用。


這個新時代是一個法治的時代。中國走的是依法治國之路,實現法治國家、法治政府、法治社會。法治的前提是要有法。能源的發展、能源的實踐證明,能源發展需要有健全的法。法律是實踐的總結,實踐是法律的基礎。生機勃勃的能源革命,永無止境的能源實踐,為能源法治建設提供了無窮的基礎。尤其是當前我國處于工業急劇轉型,管理轉制時期,社會群體化、群體利益化、利益多元化,各種訴求總是千頭萬緒,各種觀點時而針鋒相對。為此,要想凝聚發展的力量,實現中國夢,形成改革發展的共識,最主要的是要有不同利益群體對話與博弈的平臺。允許各方發表各種不同意見,但又不能把對話變成對抗,不能把博弈變成“搏殺”,而法治是最好的社會穩定器,是調整各種利益關系的重要手段,任何觀點和行為都不能脫離法律的軌道。


這個新時代是人才輩出的時代。能源領域中的精英們,從談發展、談改革、談民生、談立法;談創新、談環保、談節能、談新能源、清潔能源、可再生能源;到談國家、談經濟、談政治、談安全、談脫貧等等,無所不談。不同的人有不同的觀點,也有不同的談論方式。有的著書立說,有的登壇論道,有的通過報刊雜志、網絡直抒己見。而能源企業家們不但要談,還要干。他們大談特談,大干特干加巧干,力圖把自己管理的能源企業發展得又快又好、又強又大,新聞媒體輿論對此或褒或貶,亦思亦析。


      在這個新時代,中國能源發展是客觀事實,市場化改革深化是事實,伴隨發展而存在的一些問題也是事實,比如產能過剩、環境惡化、資源浪費等。


(1)我國成為能源消費大國。我國煤炭產量和消費量、發電裝機容量和發電量、水電裝機容量和發電量、風電裝機容量、光伏電池產能及太陽能熱水器保有量均為世界第一。煤制油技術世界領先。


(2)我國可再生能源快速發展。國有、民營、外資共同參與。引進技術、引進設備、引進人才與自主創新、本地制造相結合,相互促進,互利共贏,國內外市場共同開發。


(3)核電發展步入快車道。我國核電經歷了緩慢發展的歷史階段后,21世紀初步入加快建設的快車道。在建規模和裝機容量均為同期全球在建規模的40%以上。


(4)天然氣進入發展的黃金階段。人們親身感受到了這一能源產品的清潔、方便。


(5)煤炭清潔化利用取得新進展。煤炭液化技術、烯烴技術、煤制甲醇及二甲醚技術、煤制乙醇技術、煤制天然氣技術、水煤漿氣化技術都取得階段性重大成果。


另外,我國能源裝備產業全面進步,能源國際合作成效顯著。能源互聯網、智能系統建設提上日程,傳統能源產業轉制升級等各方面均取得了重大進展。


同時,我國能源企業面臨的風險也有所增加,在一定程度上增加了管理難度和經營風險。有的出現了成本過高、效益欠佳、債臺高筑等問題;有的出現了海外投資風險增加等問題。在許多問題上,決策難度、復雜性和風險因素加大。


再者,公民維權意識普遍提高,社會監督更加直接、快速、廣泛。如不依法合規辦事,不但達不到目的,甚至會引發社會矛盾,使決策者、管理者陷入困境、處于被動。


所以,在確定能源發展戰略規劃時,必須加強能源法治建設,以適應能源市場產生的不同利益格局,經濟關系發生的巨大變化,以及資源、環境、氣候、社會管理面臨的新情況、新問題,滿足能源發展提出的新要求。通過法律明確各主體的法律地位,調整利益格局,維護公平公正,保護各方權益。


能源法治建設是能源事業健康協調可持續發展的重要保障,是能源行業管理的重要手段,也是政府的行為準則。


當前,能源法治建設形勢趨好。《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》、《可再生能源法》及一批行政法規陸續出臺實施,各單位執法、守法、依法辦事自覺性有所加強,法治觀念、法治意識、法治知識與素養均有很大提高。但法治體系尚不健全,在立法方面,人們長期呼喚的《能源法》、《原子能法》、《石油天然氣法》還在起草中,尚未正式出臺,能源行政執法與監管不健全,人們的法治觀念與素養也有待進一步提高。


所以,關于能源發展戰略十分廣泛的課題,需要有識之士深入研究。人們的法治教育與培訓工作任重道遠。


二、能源戰略與能源法治的關系


         能源戰略,是國家對能源的開發利用所確立的戰略思想、戰略原則、戰略方針、戰略目標、戰略重點、戰略步驟、戰略措施、戰略任務等。能源戰略為能源法治建設指明了方向、提供了基礎。能源法治是我國能源發展戰略的法律體現與保障。發展是硬道理,能源發展戰略的目的是能源的可持續發展,能源法治建設的目的是創造法治環境,保證實現能源的健康可持續發展。


(1)可持續發展是能源戰略的精髓和主線,也是我國各項事業發展的重要物質保障,是當今世界和時代研究的主題,也是我國能源法治的落腳點。


(2)可持續發展戰略是構建中國特色能源法治的核心理念。能源法治要充分反映可持續發展的基本要求,其基本任務是保障能源的可持續發展,克服無規劃、無計劃、無秩序、無行為規則的盲目發展。


(3)可持續發展戰略要以人為本,堅持公平正義,要妥善處理各類矛盾,平衡協調各方面的利益關系。


(4)可持續發展戰略要以履行社會責任為己任,不僅注重能源的開發、生產、供應等環節的利益關系調整,更要注重能源消耗中的利益關系調整,還要關心、關注、關愛欠發達地區、尤其農村地區的能源基本保障問題等,為我國建設和諧社會履行社會責任。


(5)可持續發展戰略要堅持節約能源,實行全面、嚴格的節能制度、標準和措施,切實提高能源效率,改善能源效率落后于先進國家的狀況,取締高能耗、高浪費的落后生產方式。


(6)可持續發展戰略要大力調整和優化能源結構,根據中國實際,近期保持以煤炭清潔利用為主、電力為中心、油氣和新能源多元發展的思路。


(7)可持續發展戰略要做好能源發展的合理布局,兼顧東、中、西部地區和城鄉經濟發展的需要,生產、運輸和消費等環節合理規劃。


(8)可持續發展戰略要充分利用國內外兩種資源、兩個市場,立足國內的同時積極參與世界能源合作開發,實行“走出去”戰略,與國際合作伙伴實現雙贏共贏。


(9)可持續發展戰略要依靠科技進步與創新,廣泛采用先進的實用技術。科技是強大的生產力,現代科技發展很快,尤其網絡的互聯互通,為科技創新應用提供了十分便利的條件。


(10)可持續發展戰略要切實加強環保意識,努力減輕能源生產和能源消費對生態系統和環境的影響。


(11)可持續發展戰略要高度重視能源安全。能源安全是當今世界各國普遍重視的重大戰略問題。能源安全,不僅要搞好能源供應多元化,還要加強能源儲備、預警、應急體系建設。


(12)可持續發展戰略要制定能源發展保障措施、明確引導方向、完善開發政策、發揮市場機制作用、開放投資市場、加大投資力度,保證項目建設、生產設施建設、輸送設施建設和供應、銷售網絡建設。


(13)可持續發展戰略要不斷深化改革,形成適應需要的能源管理體制、調控體制、市場運行體系。


(14)可持續發展戰略要依靠中長期規劃和具體實施計劃來實現,必須提高規劃與計劃的嚴肅性、執行剛性和法律可執行性。


總之,能源發展戰略的目標、措施、內容為能源法治提供了基本內容、原則、指導思想和明確的方向;能源法治則為能源發展戰略從法律角度確定其基本法律制度、法律框架、法律內容等,并從法律角度確立了國家、各級人民政府、社會組織、企業、公民的權利義務、社會責任及行為準則。加強能源法治建設刻不容緩!


附件:

《能源法(送審稿)》已送國務院法制辦

來源:國家能源局   

更新時間:2017-06-13 13:49:37

(一)編制印發《能源立法規劃(2016-2020年)》

  為落實習近平總書記關于“啟動能源領域法律法規立改廢工作,盡快修訂節能法、電力法、煤炭法和相關法規,推進能源法制定工作”的指示精神,加快推進“十三五”期間的能源立法,2016年5月,國家能源局印發《能源立法規劃(2016-2020年)》,確定《能源法》《電力法(修訂)》《煤炭法(修訂)》《石油天然氣管道保護法(修訂)》《石油天然氣法》《核電管理條例》《海洋石油天然氣管道保護條例》《國家石油儲備管理條例》《能源監管條例》等“五法四條例”為能源立法重點推進項目。

(二)《能源法送審稿)》修改稿報送國務院法制辦

  2015年國務院立法工作計劃將制定《能源法》列為全面深化改革急需的項目。根據國務院法制辦的工作要求,國家能源局成立研究修改小組,借鑒國外立法經驗,按照中央關于能源生產和消費革命戰略部署和“四個革命、一個合作”能源戰略思想,對《能源法》的定位和需要解決的重點問題研究梳理,多次組織專家、能源企業召開研討會,廣泛吸收各方面意見,對《能源法(送審稿)》進行修改完善,協調形成一致共識后,形成《能源法(送審稿)》修改稿,于2016年11月報送國務院法制辦。

(三)《電力法》修訂涉及售電、供電專營制

  國務院2015年、2016年立法工作計劃將修訂《電力法》列為全面深化改革急需的項目。《電力法》(送審稿)于2015年1月報請國務院審議。《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》印發以來,我局按照國務院法制辦的工作部署,結合行政審批制度改革的工作要求,國家發展改革委、國家能源局牽頭組織有關企業、單位成立了《電力法》修訂起草工作組,組織對《電力法》(送審稿)進行修改,重點對供電營業專營制度、售電業務、直接交易等方面進行研究,并多次召開研討會,反復論證修改,征求有關部委、地方能源主管部門、能源企業意見,將相關修訂建議報送國務院法制辦。

(四)積極推進其他能源立法項目

  對于《煤炭法》《核電管理條例》等重要能源法律法規,我局逐一制定了推進立法進度的工作方案,積極推進立法進度。其中,《核電管理條列》《海洋石油天然氣管道保護條例》已報國務院法制辦審查修改;《國家石油儲備條例》、《能源監管條例》已形成征求意見稿,并征求相關部門意見;《石油天然氣管道保護法》《煤炭法(修訂)》《石油天然氣法》正在對重難點問題進行梳理研究協調。(完)



(作者系清華厚德能源規劃與管理研究院法治研究中心首席專家)




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